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民法典时代农村土地承包变革预示着什么

来源:红网 作者:权哥 编辑:张瑜 2021-03-12 17:02:01
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文/权哥(高校民法教师、博士)

2021年3月1日,《农村土地经营权流转管理办法》(农业农村部令2021年第1号【以下简称《流转办法》】)生效,它作为部门规章将与已经实施的新的《农村土地承包法》《民法典》物权编等法律一起构建我国承包地利用的法律体系。农村土地改革持续经年,至此配套性规范文件出台,预示我国农村土地利用开启全新征程。

第一,2018年底《农村土地承包法》完成第二次修正后,我国农村土地承包迎来历史性变革。在我国城乡人口流动频繁和发展农业现代化背景下,谁来种地的问题亟须在法律上进行回应。实行承包地“三权分置”,这是我国自1980年代实行家庭联产承包责任制以来,农村改革的又一重大制度创新,切实回应了农村土地的承包和利用问题。不仅有利于明晰各种产权关系,还能促进农村土地资源合理利用,提升我国农地生产力。

第二,《农村土地承包法》率先明确了农地承包中土地经营权的独立地位。不仅在“总则”章第9条规定承包方可以“流转其承包地的土地经营权”,还在“家庭承包”章将“土地经营权”辟为专节,规定土地经营权流转方式(第36条)、权利内容(第36条)、土地经营权登记及其效力(第41条)等。这在体例上也与原《农村土地承包法》存在重大差别。后一法律以集体土地所有权和土地承包经营权分设为前提,承包地原则上只能由农民集体成员进行耕种,各种流转方式以土地承包经营权为对象。

第三,侧重土地经营权制度,是实行承包地“三权分置”的内在要求。新的《农村土地承包法》对通过家庭承包方式取得的土地经营权倾注了大量笔墨。在条文数量上,土地经营权节共12条,而土地承包经营权只有9条,并新增了土地经营权融资担保制度,立法者未因社会各界对土地经营权性质的激烈争议而却步。为细化承包地流转规则,《流转办法》一方面禁止通过土地经营权流转改变承包地所有权性质及其农业用途,坚持了《宪法》所确定的农村基本经营体制,确保农地农用。另一方面,从流转当事人、流转方式、流转合同及流转管理等方面进行详细规定。

第四,《流转办法》第14条第1款扩张了土地经营权的流转方式,不仅包括《民法典》物权编第339条规定的出租、入股等,还囊括符合国家政策的方式。此种做法并无违背“物权法定”之嫌。在现行法区分物权和债权的前提下,当事人以何种具体方式对土地进行耕种,当属私法自治范畴,不必由法律硬性规定。而该条第2款将土地经营权流转方式中的“出租”规定为“承包方将部分或者全部土地经营权租赁给他人从事农业生产经营”,更契合土地经营权属于债权的定位。

然而,《流转办法》某些规定仍有进一步的思考空间。这主要体现在,新《农村土地承包法》继续沿用旧法“土地承包经营权流转”或“土地经营权流转”的表述模式,并被《流转办法》采用,但私法关系上仍应将它们和“承包地流转”(农地流转)进行区分。从承包地利用关系上来看,“三权分置”引入的土地经营权,旨在形成承包地上的不同层次法律关系。承包地由农户流向新型农业经营主体手中,其实是一个承包地的占有、支配发生改变的过程:承包地上产生一个新的权利,法律上的结果就是土地承包经营权受到土地经营权人利用承包地的限制。经济学上通常也以农地流转概念描述此种现象。

总之,《流转办法》作为配套推进承包地“三权分置”的措施,摆脱了2005年《农村土地承包经营权流转管理办法》的僵硬,其兼具私法和行政法的功能,将有效提高农地利用效率,增加农民收入,全面推进乡村振兴。当然,鉴于法律规定的模糊,土地经营权融资担保问题有待改革实践和司法审判的进一步探索。

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作者:权哥

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