群众路线教育实践活动开展以来，全国已压缩各种文件190.8万个。按每个文件1张A4纸保守估算，连起来长度达566公里，厚度相当于50层摩天大楼。一些地方发出的公文，内容堪称“奇葩”：有请求将犯罪嫌疑人取保候审的，有批评食堂“菜里没有肉”的，有要求完成“罚没”与年终奖挂钩的。笼罩在“文山”过多、过滥背后的根本，是红头文件权力无边界、程序不规范、主体常越界、落实无监管的尴尬局面。（11月2日新华网）
　　
　　党政机关制发公文需要遵照程序，很多程序还相当繁杂。但无论怎样繁杂的程序，如果一地、一部门的主要领导发话要求限期发文，如落实特定的会议要求、领导指示等，发文单位的工作人员也只好加班加点给加速发出来。在许多地方和部门，办公室公文办理岗位的人员常常是全单位加班最多，以及临时被领导“点卯”最多的，遵命发文若干很难带来所谓的职业荣誉感。
　　
　　这就说明，红头文件其实屈从于领导意志。只要一个地方或一个部门的领导强势一点，又有点事无巨细大包大揽的管事风格，发出的文件就不会少，还一个个都是密件、急件，都要限期办理，都要检查落实情况。
　　
　　对照起来看，领导意志往往还会凌驾于经费支配和编制管理的正常程序之上，但无论如何，领导对这两方面工作的影响，往往也只能反映为既有经费的重新分配，以及经招考后补充空缺的编制，基本上无法不受限制的扩大经费来源，更不可能随意增加编制。因为党政机关的经费都纳入财政预算管理，人员编制则相应由各级编办严控。
　　
　　说到底，乱发、滥发红头文件，很大程度上就是因为发文并没有像经费和人员编制那样建立起一个总量限制的严管框架。一直以来，各级机关都在规范发文，多次开展专项清理，多次发出清理乱发文的文件，多次召开治理会议的会议，可以认为就是因为没有随之建立起明确的便于量化的限制体系，从而文山会海的治理就没有见到根本效果——上级的整改要求严一点，地方或部门的文件发的相对少一点，让上级的督办人员主观上感觉已经有了治理效果，地方或部门就能过关；等到风头过去，文件又会不受控制的乱发、滥发，陷入周而复始的怪圈。
　　
　　2010年，国务院出台《关于加强法治政府建设的意见》规定，要求地方修改或废止与上位法不一致或彼此不协调的的行政法规、规章和规范性文件；今年《行政诉讼法》修订草案，确立了对规范性文件附带审查制度。刚刚闭幕的十八届四中全会则提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围，禁止地方制发带有立法性质的文件。
　　
　　这些要求当然有助于遏制乱发、滥发红头文件之势，但需要指出的是，如上所述，如果对文件的审查，仍停留于上级督办人员的主观判断，不仅可能使得不同地区、部门的整治出现不同标准，而且难以大批量削减各级地方和部门的发文数量。必须指出的是，各级地方和部门发出的红头文件中，真正意义上的奇葩文件、无用文件其实并不多，管用的、必要的文件也维持在一个稳定数量，更多的是可发可不发、发了更能展现纸面上的政绩和领导重视、不发对于地方和部门工作不会造成实质性影响的“鸡肋公文”。“鸡肋公文”无论如何，总能找出一点发文的正当性理由，再予以夸大，上级审查时就很难判断。
　　
　　笔者以为，要以更大力度治理文山会海，清理严重泛滥的机关公文和会议，治本之策是仿效机关的经费和编制管理，对公文和会议分别建立起类似的总量预算管理。具体各级地方的办文办会总量数字，可以地方人口、财政供养人数、地方GDP、管辖面积四项指标来综合确定地级市和县级行政单位的不同等量，以每个等量发文、办会某一年度最少的县、市，作为同级县、市发文和办会的上限。国家和各省鼓励县市机关进一步减少发文和办会数量，优胜者则给予更多的转移支付奖励，反之，对于超出限制发文和办会的地方，则要扣减相应拨款。国家和省级机关还应拒收市县超出发文上限所上报的公文。
　　
　　如此一来，将迫使地方和部门主动收缩减少“鸡肋公文”。上段所述的发文和办会上限，是在考虑了地方人口、财政供养人数、地方GDP、管辖面积等具体情况后，分级确定的，因而也不会给地方和部门的正常工作造成过大影响。如若此举获得采纳推行，还将有助于地方和部门裁减冗员和基于扩权冲动而自行搭建的管理职能。
　　
　　文/郑渝川

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